編者按：2月3日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署建立解決農(nóng)民工工資拖欠問題的長效機制，切實維護農(nóng)民工合法權(quán)益。2月8日，李克強總理再次主持召開國務院常務會議，決定進一步清理和規(guī)范涉企收費，持續(xù)為實體經(jīng)濟減負；部署深化建筑業(yè)“放管服”改革，推動產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展。
從建筑業(yè)視角來看，行業(yè)轉(zhuǎn)型升級和解決農(nóng)民工工資拖欠是一脈相承的兩個議題，建筑業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)民工產(chǎn)業(yè)工人隊伍的不斷壯大唇齒相依、須臾不可分離。當前，建立解決農(nóng)民工工資拖欠問題的長效機制；從政府和市場兩個角度入手，從根本上杜絕討薪事件的發(fā)生；追根溯源，改變拖欠工程款生存的制度和市場土壤，對于行業(yè)進一步健康發(fā)展意義重大。
多措并舉 建立欠薪治理長效機制
業(yè)內(nèi)人士認為，將農(nóng)民工欠薪治理問題上升到國務院常務會議層面討論，是我國經(jīng)濟社會步入新常態(tài)以來的一項重大事件，李克強總理在會上“決不能讓農(nóng)民工的辛勤付出得不到回報”的呼聲振聾發(fā)聵、讓人警醒，打響了2017年農(nóng)民工欠薪治理的“發(fā)令槍”。
眾所周知，農(nóng)民工工資被拖欠并不是某一個時段的話題，而是很多地區(qū)、很多用工領域都存在的普遍現(xiàn)象。有人說，農(nóng)民工群體如今已陷入“年年干活年年欠、年年討薪年年難”的怪圈，這一點在建筑領域表現(xiàn)得尤為突出。
《2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》（以下簡稱《報告》）顯示，2015年全國農(nóng)民工總量為27747萬人，其中從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重為21.1%，遠高于其他行業(yè)。
而由于建筑業(yè)總體上采取的是管理層、勞務層“兩層分離”的管理制度，管理線條較為粗放，因此建筑業(yè)事實上也成為了農(nóng)民工工資拖欠的“重災區(qū)”。《報告》稱，2015年，建筑業(yè)農(nóng)民工被拖欠工資的比重為2%，較2014年提高0.6個百分點，約117萬余人被拖欠工資，遠遠高于其他農(nóng)民工相對集中的行業(yè)。
李克強總理強調(diào)，解決拖欠農(nóng)民工工資問題，事關廣大農(nóng)民工切身利益，事關社會公平正義和社會和諧穩(wěn)定。近年來，各地各部門按照黨中央、國務院部署，治欠力度不斷加大。
從制度層面來看，國家出臺了農(nóng)民工工資保證金制度，在工程開工之前，由建設工程項目審批行政部門負責通知，并監(jiān)督建設單位按照工程合同價款的3%向銀行專戶存儲，實行專戶存儲、專項支取，在很大程度上為農(nóng)民工工資拖欠問題的解決提供了基本保障。在2015年的《政府工作報告》中，李克強總理更提出了“全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題，健全勞動監(jiān)察和爭議處理機制，讓法律成為勞動者權(quán)益的守護神”的要求。
2016年年初，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（以下簡稱《意見》），從規(guī)范企業(yè)工資支付行為、健全工資支付監(jiān)控和保障制度、推進企業(yè)工資支付誠信體系建設、依法處置拖欠工資案件、改進建設領域工程款支付管理和用工方式五個方面提出了16條具體治理措施，著力規(guī)范工資支付行為、優(yōu)化市場環(huán)境、強化監(jiān)管責任，健全預防和解決拖欠農(nóng)民工工資問題的長效機制，全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題，從根本上杜絕農(nóng)民工討薪事件的發(fā)生，為農(nóng)民工勞動報酬權(quán)益提供保障。
數(shù)據(jù)顯示，截至2016年10月底，山西省共查處拖欠農(nóng)民工工資案件1889件，涉及農(nóng)民工4.82萬人，追回工資6.07億元；河南省法院共受理拖欠農(nóng)民工工資案件5441件，涉及農(nóng)民工8128人，涉案金額12.8億元，追回勞動報酬10.7億元；山東省共為15.39萬農(nóng)民工追回工資9.21億元，曝光用人單位88家，向公安機關移送拒不支付勞動報酬案件85起，農(nóng)民工工資拖欠總額明顯下降。2016年12月底，人社部、發(fā)改委、公安部、財政部和住建部等12個部門在全國組織開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查，引導各地各部門聯(lián)合行動重拳打擊惡意拖欠農(nóng)民工工資行為，確保農(nóng)民工足額拿錢過年。日前，按照國務院工作部署，國務院辦公廳就解決拖欠農(nóng)民工工資問題派出調(diào)查組，赴部分省區(qū)開展實地專項督察。
從較長的時間維度上看，國家一直在試圖從制度上解決農(nóng)民工工資拖欠這一常態(tài)化問題。而從實際效果來看，成績是顯著的，但仍然存在一些問題，“討薪”仍然是每年年關各地最頭疼的問題之一。當前，李克強總理在2017年春節(jié)剛過便打響了清欠“第一槍”，2017年的農(nóng)民工工資拖欠治理舉措或?qū)⒔o2億農(nóng)民工帶來更大的驚喜。
抓住要點 杜絕討薪事件發(fā)生
2016年，陜西省安康市嵐皋縣政府工作組遠赴河北省秦皇島市青龍縣為農(nóng)民工討薪被拒之門外，全社會掀起了對農(nóng)民工討薪難的大討論。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，建筑行業(yè)仍是農(nóng)民工工資拖欠的高發(fā)領域，不少地區(qū)建筑領域拖欠工資案件甚至占到拖欠工資案件總數(shù)的一半以上，建筑業(yè)討薪的艱難程度也高于其他行業(yè)。而從當前形勢來看，這一矛盾依然沒有得到根本性改善。
層層轉(zhuǎn)包、違法分包屢禁不絕。在管理層和勞務層“兩層分離”的制度約束下，大多數(shù)建筑企業(yè)都沒有足夠的一線工人，只能通過勞務公司招募一線員工，將工程分包給施工隊。而在工程最終轉(zhuǎn)包給某個自然人的層層發(fā)包過程中，墊資施工大量存在，建設單位拖欠建筑企業(yè)工程款，建筑企業(yè)便以此為理由拖欠供應商的材料款和工人工資等，債務糾纏不清，各方只有犧牲農(nóng)民工這一弱勢群體的利益，引發(fā)欠薪事件。
農(nóng)民工權(quán)益保護意識淡薄。勞動合同本是保護農(nóng)民工的有力手段，尤其是發(fā)生欠薪、工傷糾紛時，勞動合同是最重要的依據(jù)之一，一份標準的勞動合同應該是工資發(fā)放、社會保險等的重要依據(jù)，可以有效地避免和減少勞動糾紛。在討薪事件中，農(nóng)民工沒有與用人單位簽訂勞動合同的現(xiàn)象屢見不鮮，既無合同也無欠薪證明，多數(shù)農(nóng)民工甚至不知道自己在給哪家企業(yè)干活，只是與包工頭達成了口頭協(xié)議，給欠薪治理帶來了相當大的難度。《報告》顯示，2015年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工比重為36.2%，建筑業(yè)農(nóng)民工2016年勞務合同簽訂率54%～70%，雖然官方規(guī)定簽訂勞動合同是一項硬性政策要求，但不簽合同仍是建筑行業(yè)的潛規(guī)則。
企業(yè)欠薪違法成本過低。人力資源社會保障部副部長邱小平表示，企業(yè)拖欠工資的違法成本過低，最高罰款不超過2萬元，與用人單位動輒數(shù)百萬元甚至上千萬元的拖欠工資數(shù)額相比，不足以起到震懾作用。“惡意欠薪”雖早已被納入刑法中，但在現(xiàn)實中，“惡意欠薪”仍然停留在民事糾紛層面，因“惡意欠薪”而被追究刑事責任的法人微乎其微。
“依法討薪”成本過高。專家分析稱，為了索要不足1000元的工資，完成所有法律程序，農(nóng)民工需要直接支付至少920元各種花費；耗時11～21天，折合誤工損失550～1050元；國家支付政府工作人員、法官、書記員等人員工資至少1950～3750元。綜合成本在3420元～5720元之間。如果提供法律援助，則成本最少要5000元、最高將超過9000元。討薪成本過高，導致農(nóng)民工或選擇忍氣吞聲，或選擇走極端道路，使欠薪問題久治不絕。
專家表示，建筑業(yè)欠薪事件高發(fā)、頻發(fā)，是行業(yè)粗放型生產(chǎn)方式的重要體現(xiàn)，要建立解決農(nóng)民工工資拖欠問題的長效機制，必須從政府和市場兩個角度入手。
在2月3日的國務院常務會議上，李克強總理提出了五點建議，為政府部門深入做好欠薪治理工作指明了方向：一是深入開展專項整治和督查，集中曝光一批典型案件，嚴肅查處欠薪違法行為包括欠薪陳案，堅決打擊惡意欠薪違法犯罪。尤其要堅決解決涉及政府項目拖欠工程款導致欠薪問題。二是落實欠薪發(fā)生地省級政府負總責、市（地）縣級政府具體負責的屬地責任和人社部門監(jiān)管責任，對工作不到位的要問責。加快建立協(xié)調(diào)解決欠薪問題的地方政府橫向網(wǎng)絡。對因欠薪導致生活困難的農(nóng)民工要加大救助力度。三是各級人社部門要暢通網(wǎng)站、熱線等欠薪投訴舉報渠道，并通過媒體或在工地設告示牌等方式廣而告之，讓農(nóng)民工投訴“有門”。四是建立拖欠工資“黑名單”制度，對列入名單的企業(yè)采取限制市場準入等懲戒措施，情節(jié)嚴重的降低資質(zhì)等級。對長期拖欠工程款的單位不得批準新項目開工。五是以工程建設領域為重點，督促企業(yè)依法按月足額支付工資，全面推行施工過程結(jié)算、工資專戶管理和銀行代發(fā)等制度，加快構(gòu)建確保農(nóng)民工拿到“辛苦錢”的長效機制。
誠然，以行政手段推動農(nóng)民工欠薪治理步入常態(tài)化，是近年來政府致力的重點，而從行業(yè)長遠發(fā)展的視角來說，建筑業(yè)發(fā)展環(huán)境進一步改善，真正實現(xiàn)市場化、規(guī)范化、法治化，才能從源頭上杜絕欠薪事件的發(fā)生。因此，從這一點出發(fā)，業(yè)內(nèi)人士認為，應當從以下幾方面入手。
全面推行勞務實名制管理。建筑業(yè)管理層和勞務層“兩層分離”在當下的“異化”，產(chǎn)生的最大問題是施工企業(yè)與一線施工人員互相不了解，甚至沒有基本的權(quán)利義務關系，多數(shù)員工只知有包工頭而不知有企業(yè)，多數(shù)企業(yè)只知有勞務分包負責人而不管具體施工人員是誰。2014年，住房和城鄉(xiāng)建設部在《關于進一步加強和完善建筑勞務管理工作的指導意見》中，首次提出了“推行勞務人員實名制管理”，在工資發(fā)放等方面明確了建筑施工企業(yè)需要承擔的責任：一是承擔工人的社保繳納，保障其合法權(quán)益。建筑施工企業(yè)應與自有勞務人員依法簽訂書面勞動合同，辦理工傷、醫(yī)療或綜合保險等社會保險，并按勞動合同約定及時將工資直接發(fā)放給勞務人員本人，保障其合法權(quán)益。二是承擔勞務費用結(jié)算和工資支付責任。按照“誰承包、誰負責”的原則，施工總承包企業(yè)應對所承包工程的勞務管理全面負責。施工總承包、專業(yè)承包企業(yè)將勞務作業(yè)分包時，應對勞務費結(jié)算支付負責，對勞務分包企業(yè)的日常管理、勞務作業(yè)和用工情況、工資支付負監(jiān)督管理責任。
可以看出，只要勞務實名制在建筑業(yè)全面推開，農(nóng)民工工資拖欠難題便可以迎刃而解，但實際上，勞務實名制短期來看本質(zhì)上是對施工企業(yè)的硬性約束，要企業(yè)自己給自己戴上“緊箍”，道路依然漫長。2016年11月29日，福建省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)布了《關于推進工程建設項目勞務實名制管理工作的通知》，要求自2017年1月1日起在福建省建筑和市政工程項目全面推進項目勞務實名制管理，福建成為了全國第一個全面實行“勞務實名制管理”的省份。
全面推進行業(yè)誠信體系建設。誠信缺失是建筑業(yè)粗放式發(fā)展的表現(xiàn)，也制約著建筑業(yè)的進一步快速發(fā)展。建筑業(yè)欠薪事件頻發(fā)，從一定程度上說，直接原因在于建筑市場秩序混亂，不良行為得不到應有的懲罰。專家認為，一要建立建筑市場不良行為記錄和公示制度，將誠信直接與工程招投標掛鉤，對失信者進行經(jīng)濟和名譽處罰，對誠實守信的企業(yè)和人員給予鼓勵，引導企業(yè)向規(guī)范化方向發(fā)展，同時迫使建設（業(yè)主）單位不敢選擇信譽差的施工、監(jiān)理企業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民工工資拖欠的“垂拱而治”。二要建立建筑市場信用評價制度。2016年11月17日，全國建筑市場監(jiān)管公共服務平臺正式上線運行，涵蓋“建設工程企業(yè)、從業(yè)人員、建設項目和誠信記錄”4類重要信息。該平臺能綜合反映建筑市場各方責任主體的行業(yè)信用狀況，通過平臺的數(shù)據(jù)采集、整理，將企業(yè)誠信、個人誠信行為量化，并應用在工程建設各個環(huán)節(jié)之中，對規(guī)范行業(yè)各主體行為具有重要的推動作用。
隨著政府和建筑業(yè)同仁的共同努力，行業(yè)農(nóng)民工工資拖欠問題將逐步得到根治，更重要的是，建筑業(yè)發(fā)展的環(huán)境也將得到進一步整飭，為行業(yè)實現(xiàn)更快發(fā)展奠定基礎。
追根溯源 改變欠薪生存的土壤
拖欠工程款向來被認為是農(nóng)民工工資拖欠的“罪魁禍首”。在春節(jié)過后召開的兩次國務院常務會議中，“政府拖欠工程款”都是李克強總理念茲在茲的重點議題。
長期以來，我國建筑業(yè)進入門檻低，行業(yè)平均利潤率長期維持在較低水平，“僧多粥少”問題長期困擾著整個行業(yè)。在市場上，業(yè)主往往抓住行業(yè)特點，利用買方優(yōu)勢，提出墊資施工、延期結(jié)算、打折扣等條款，強加于建筑企業(yè)，給工程合同的正常履行埋下隱患。而一些政府部門熱衷于建設所謂“形象工程”、“政績工程”、“獻禮工程”，并在工程建設過程中帶頭違反建設程序，部門之間相互攀比、貪大求全，不斷擴大建設規(guī)模、提高建設標準，并最終導致大量工程款的拖欠。以東部某省為例，2015年底，該省披露的2014年全省17個市（含所屬縣鄉(xiāng)）政府拖欠工程款達1006.07億元，至審計日僅清償197.12億元。其中，拖欠3年以上的工程款共計242.16億元，占全部拖欠工程款總額的24.07%。
而當施工企業(yè)沒有足夠的資金支付給作業(yè)隊或工班長時，就不得不選擇每月只發(fā)部分工資（生活費）或停發(fā)工資，最終形成建設單位拖欠施工企業(yè)工程款、施工企業(yè)拖欠作業(yè)隊或工班長勞務費、作業(yè)隊或工班長拖欠農(nóng)民工工資的層層拖欠現(xiàn)象。在現(xiàn)實中，當業(yè)主拖欠工程款導致施工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資成為既成事實時，施工企業(yè)往往在第一時間成為“眾矢之的”，無論是政府部門、社會輿論還是農(nóng)民工，都會將責任壓到施工企業(yè)肩上。2016年年初，國務院辦公廳印發(fā)的《意見》第九條“落實清償欠薪責任”指出：“招用農(nóng)民工的企業(yè)承擔直接清償拖欠農(nóng)民工工資的主體責任。在工程建設領域，建設單位或施工總承包企業(yè)未按合同約定及時劃撥工程款，致使分包企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的，由建設單位或施工總承包企業(yè)以未結(jié)清的工程款為限先行墊付農(nóng)民工工資。建設單位或施工總承包企業(yè)將工程違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包或違法分包致使拖欠農(nóng)民工工資的，由建設單位或施工總承包企業(yè)依法承擔清償責任。”而同時，“不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農(nóng)民工工資”也赫然出現(xiàn)在各地出臺的相關文件中。
也就是說，當農(nóng)民工工資拖欠事件發(fā)生時，無論原因是不是業(yè)主拖欠了工程款，施工企業(yè)都要承擔起農(nóng)民工工資清欠的責任。在這一“生態(tài)鏈”中，施工企業(yè)才是真正的“弱勢群體”。因此，對企業(yè)來說，最佳策略便是在合同簽訂之初和工程建設過程中，采取相關措施，避免工程款拖欠的發(fā)生。要達到這一目的，業(yè)內(nèi)人士分析稱，以下幾方面舉措值得重視。
謹慎承攬工程，拒絕墊資施工。在新常態(tài)下，企業(yè)應充分加強風險防范意識，避免盲目經(jīng)營，拒絕墊資施工。在施工合同簽訂之前，必須對建設方的社會信譽、建設項目的可靠性及相關手續(xù)的完備情況、建設資金的落實情況等進行詳細調(diào)查；在合同條款訂立過程中，應避免留下隱患，造成工程款支付周期長、預留質(zhì)量保證金過多等問題。
全面推行建筑業(yè)“雙擔保”制度。為預防工程款拖欠，《意見》明確提出了“在工程建設領域推行工程款支付擔保制度，采用經(jīng)濟手段約束建設單位履約行為”。江蘇省建筑市場管理協(xié)會會長汪士和表示，目前，我國建筑市場普遍實行的是規(guī)范承包企業(yè)的“履約擔保”制度，但并不要求建設單位提供“支付擔保”，這不符合國際市場慣例。從根本上說，“履約擔保”只保護了建設方權(quán)益，為建設方拖欠工程款打開了方便之門。要保障建筑業(yè)企業(yè)的權(quán)益，必須規(guī)范業(yè)主的行為，凡是業(yè)主要求施工企業(yè)提供“履約擔保”的，應對等向施工企業(yè)提供工程款支付擔保。
全面推行施工過程結(jié)算。《意見》提出“建設單位應按合同約定的計量周期或工程進度結(jié)算并支付工程款”。據(jù)企業(yè)反映，“以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”的通行做法，已經(jīng)成為了工程款拖欠的主要因素。在現(xiàn)實中，驗收難、審計難、決算難的問題普遍存在，在業(yè)主眼中，審計是拖延決算的“妙招”，審計時間短則一年、長則兩三年都是正常現(xiàn)象，其間，由于沒有形成業(yè)主和施工企業(yè)共同認定的決算，連立法的依據(jù)也沒有。《意見》提出的“過程結(jié)算”辦法，可以避免工程項目質(zhì)量驗收完成后建設單位用拖延決算、無限期審計來達到不付工程款、拖延工程款支付目的的事件發(fā)生。
小 結(jié)
春節(jié)之后召開的兩次國務院常務會議與建筑業(yè)密切相關，正切中當前建筑業(yè)改革的重點，與住房和城鄉(xiāng)建設部近年來出臺的各項舉措相契合。相信隨著勞務實名制改革和勞務用工制度改革的進一步推進，我國建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)工人隊伍的壯大將指日可待；而資質(zhì)改革、招投標制度改革、監(jiān)管制度改革的進一步深化，也將促進行業(yè)風清氣正秩序的盡快形成。在這兩次高規(guī)格會議的推動下，2017年，以農(nóng)民工欠薪治理為切入點、以工程款拖欠治理為重點，建筑業(yè)深化改革的步伐將進一步加大。（中國建設報）
